编前语：违法建筑是滋生在新型城镇化发展进程的“毒瘤”，其危害之大、整治之难，前所未有。为实现市委市政府提出的 “新增违建即时清零，存量违建两年清零”目标，当务之急，是必须全面认识违法建设实质、明晰依法处置违法建设的法理依据，从而统一认识，强化举措，精准发力，彻底根治违法建设。
随着我国经济社会的快速发展，新型城镇化进程加快，少数人受利益驱动大肆抢搭抢建违法建筑，给城市健康有序发展、构建秀美人居环境、维护社会公平正义、保障社会公共安全带来严重隐患，成为目前我国“城市病”的共性难题。就我市而言，由于城镇化初期快速发展过程中，城区规划滞后、监管不到位，加之急切融入城市的大量农村人口，其“住有所居”问题受经济条件、生活习惯、传统观念影响，涌向城郊无序建房或低价购买“黑开发”小产权房，以及村民在城市近期建设用地上“种房”，恶意套取征收补偿等多种原因，违法建设一度发展迅猛，其规模之大、秩序之乱、隐患之多、危害之深，可以说已到了严重制约岳阳城市健康有序发展、威胁人民生命财产安全、限制城市发展空间、影响岳阳形象的可怕程度。
违法建筑的概念、类型及危害
在实际工作中，有人常把违法建筑与违法建设混为一谈。“违法建筑”，从字面上理解，是指违反法律规定(包括未依法取得用地审批、规划许可、建设行政许可或未按照许可规定及违反其他法律法规规定)建成的建筑物、构筑物等工程设施。“违法建设”，则是强调建设的“行为”，建(构)筑物一旦建成，其结果就是“违法建筑”。因此，“违法建设”是指一种违法行为，而“违法建筑”是违法行为造成违法事实而存在的“物”，是两个不同的概念。
同时，违法建筑的概念也有广义和狭义之分。广义上的违法建筑，按行政管理领域可分为：①土地管理领域的违法建筑。我国现行的土地管理制度有“用途管制、土地征收、有偿使用”三个基本特征。《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;兴办乡镇企业、村民建设住宅、新建乡(镇)村公共设施和公益事业，也必须依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地。可见，如未依法申请、依法审批而占有土地所从事的所有建设行为均为违法建设行为。②城乡规划领域的违法建筑。这类违法建筑主要是指在城市、镇规划区内，未依法取得建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建设以及未按许可内容建设的建筑;在乡、村庄规划区内，未依法取得建设许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证，而擅自建设或违反许可内容建设而成的建筑。通俗地讲，未批先建是典型的违法，而批少建多、批甲建乙而形成的建筑物，也是违法建筑。考虑到建筑是不可拆分的“物”，可认为未按规定建设的单个整体建筑为违法建筑，而不是指违法建设的部分建筑物。③行业管理领域的违法建筑。我国有多部法律法规明确规定，在特定的范围内不得从事任何建设行为。如，在公路、铁路建筑控制区、河道(包括江河、溪流、湖泊、人工水道、行洪区)管理范围、高压走廊、油气管道控制区域、消防通道、城市公园绿地、历史文化(物)保护地带、风景名胜区等诸多特定范围内不得违法建设。
狭义上的违法建筑主要是指以上分类中的城乡规划、土地管理领域内的违法建筑与城镇、乡村规划区内的违法建筑。
就我市而言，在城市规划区存在的违法建筑主要有如下几类：
第一类是为了套取土地征收补偿款而抢建抢搭的房屋、棚屋、设施等。受利益驱使，在城市近期建设用地范围内，只要有项目需征收土地，就有附近村民抢搭抢建、抢栽抢种、抢修抢筑。胆小的村民多采用蚂蚁搬家式的偷运偷建，而胆大的村民勾结地方黑恶势力明火执仗，大张旗鼓，遍地开花。近年禁违工作力度加大后，这些违法者挖空心思，更新违建花样，有的造假山、挖鱼池，有的栽电杆、安变压器，有的修假坟、筑空墓，有的密植花树、广栽路灯等等。笔者在经开区调研时，一村民道出实情，他一年在外打工最多赚几万元，而安心在家偷偷摸摸搞违建，利用晚上、节假日慢慢偷建一栋平房，征收时就可赚到20-30万元。“既不离家，又利益可观，谁不跟风呢?”这类违法建设已成为当前违建的主流。如巴陵东路南侧、岳阳大道太阳坡地段、珍珠山、北港河边成片的棚屋，已经成为城市最大的“斑点”。第二类就是典型的“黑开发”小产权房。城市人口急剧增加，住房刚性需求催生了大量的“黑开发”。在八字门、羊角山、畔湖湾等地，黑开发商花60-80万买个地基，建成7-8层住宅，分套出售，即可得利60-80万元。而大量进城人口受经济条件所限，宁愿花1800元/㎡左右的价格购买此类无质量安全保障、无审批手续、无配套环境、无通风采光的廉价房。通过近两年来的整治，此类“黑开发”势头已基本控制。第三类是随着我市物流仓储、加工生产需要而抢建的成片钢架厂房仓库。107国道两侧，此类违建已成一定规模。此类违法建筑的建设人以约10-20万元/亩的价格非法收购土地，再花300-400元/㎡的价格违法抢建成3000-5000㎡的钢架大棚，如转让给加工商或物流企业，其价格在1500-1800元/㎡左右，净赚近1000元/㎡的非法利润;如出租，其租金价格在18元/㎡·月左右，只需2-3年即可收回成本。初步统计，此类违建在城区约有40万㎡左右。第四类就是在城区规划区控制区域内的乡村山林、水库周边新建的大量乡村别墅。这些违法建筑主要是在外地经营、工作的富裕户、退休干部及少数在职领导利用亲友关系，回乡买地，假借他人名义或直接违法建成。如在西塘、三荷、康王、郭镇等地的乡村，外观别致、场地宽阔、高墙大院的建筑多半不是本地村民所建。除以上几种典型的违法建筑外，一些私营企业利用流转土地建山庄、修游乐设施、建工厂等违法建筑，也较多见。在城区尚有大量通过住改商、车库改门店、厂房改商铺等行为改变原土地性质、原房屋用途形成的违法建筑。
违法建设当事人以严重损坏公共利益的方式来满足个人非法利益，给社会造成严重危害及隐患。具体来讲，存在如下五个方面危害：
一是侵占了社会公共资源和城市空间。违法建设的实质就是违法当事人侵占公共利益为己谋利。然而，不少市民对此没有清晰的认识。他们以为，违法建设行为只要没有损害自己可直接感受到的眼前切身利益，就与己无关，却没有认识到，违法建设侵占的土地、空间等公共资源，实际上有自己的一份，违法建设给城市扩张、社会发展带来的严重影响和沉重发展成本也在隐性地影响每个人的切身权益。城区内国有土地属国家所有，集体土地属集体经济组织所有，未合法取得即据为己有建房开发侵占了公共资源，损害了国家、集体和他人利益。在城市建成区，因基本建设已完成，违法建设无大规模滋生空间，但在城郊结合部，成片的黑开发、无序的农民建房、连片的抢建棚亭，就像在城市外围形成了一道包围圈。城市范围要扩大，就会被这些违建物严重制约发展空间，影响建设项目的落地实施。
二是破坏城市形象。违法建设只能是“因地制宜”，最大限度的挤占公共空间，谈不上科学规划与设计。笔者在我市进出主干道侧、居民点上所见违法建设，横七竖八、高低不一、五颜六色、花样百出，根本不能与文明秀美的城市定位相适宜。在空间上看，成片的简陋棚屋就像附在城市边缘的大伤疤，而附在已建房屋上的违规加层搭建就像长在人脸上的一颗大粉刺。从城市景观角度上看，违法建设不能考虑城市设计上的协调性，品位低，给城市景观造成严重影响。
三是危害市场经济秩序。我国的住房制度已基本实现市场化，市场经济良好运行的前提就是要有良好的秩序。但目前在很多居民点上以联建开发或买旧建新开发、买地建房开发等名义进行的“黑开发”，虽表面上看房价低，但没有任何合法手续，没有任何法律保障，一旦出现财产和安全纠纷，最终损害的还是购房人的权益。这种“黑开发”投机得利，既没有依法向国家缴纳税费作贡献，更造成了新的社会资源分配不公平。
四是危害社会管理。①安全隐患突出。违法建设未经设计、质监、验收，多用劣质建材，偷工减料现象严重，谈不上抗震设防，大多为豆腐渣工程，房屋本身就是一个安全隐患，同时违法建设不可能考虑消防安全要求，普遍存在重大消防安全隐患。②扰乱城市规划建设秩序。为确保城市有机整体良好运行，在城市内其功能布局、用地控制、空间关系、建设时序、基础配套等方面都要有科学的规划引领控制。而违法建设者只顾及个人利益，不可能按规划要求建设，造成该建的项目建不了，所建的违法建筑品质差跟不上，配套设施简陋，政府需花巨资改造完善。③人居环境较差。违法建设尽量挤占公共资源，不可能考虑应有的房屋间距、安全距离、交通组织等基本技术要求。房挨房建“握手楼”，基本无通风采光空间，无达标的供电、供水、排水、环卫、绿化配套设施，交通不畅，消防无保障，不利人居。此外，违法建设千方百计要逃离法律和政府的监管，本身就是政府实施社会管理的盲区。同时，随着城市发展，很多不适宜继续留在城市内的低水平、高能耗、高污染、质量差的淘汰产业，纷纷寻找违法建筑聚集，造成典型的脏乱差、黄赌毒等社会管理难题，有的非法买卖，经济纠纷还会造成新的社会矛盾。这些现象，进一步加大了城区的社会管理难度。
五是败坏社会风气。违法建设的出发点是非法获利，其泛滥说明“唯利是图”之风盛行，如若放任违法得利，导致守法吃亏，将进一步诱使群众不再畏法守法。特别是在巨大利益面前，黑恶势力渗入其中，公开暴力抗法，严重影响党和政府的威信与社会公平正义。同时，违法建筑泛滥之地，也是腐败滋生之地。违法建设者为逃避监管违法占地、违法建设，想方设法腐蚀基层管理人员为其提供方便，有的基层管理人员甚至直接参与违法建设。
以上种种危害，都是故意违反城市规划造成的。城市为什么要规划呢?规划就是要通过对城市建设用地的管理，对经济、社会、环境等各种资源进行调控、整合和分配，促进各类资源的合理、高效利用。违法建设是违反城乡规划的违法行为，严重损害社会公共利益，浪费资源，最终将导致经济社会发展受阻甚至倒退。因为违法建筑的建设水平低导致“二次拆迁”成本更大，配套设施差导致政府高成本管理等，在经济学上体现为“负价值”，违法建设带来的“外部不经济性”最终需要由政府动用公共资源来埋单。所以，我市强力推进禁违拆违治违工作，就是要保护土地资源，维护公平的市场、生产、生活等公共秩序，对有限资源的开发利用做出科学、协调、可持续的综合部署，为把岳阳建设成为“一极三宜”江湖名城提供发展空间和环境保障。(许 淞)
