业主自治：我的小区我作主

——我市业主自治组织如何规范自治，激活基层治理“细胞”的调查

口 岳阳日报全媒体记者 任言志

新闻背景：业主自治组织建设作为社区管理基础单元，已成为人们日常生活中绕不开的事情,它既是街道社区工作不可分割的部分，也是城市综合管理的重要组成部分，因此在去年，中共中央国务院下发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确提出：“加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督，建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制”。实践证明，加强业主自治组织建设监督管理，实现业主高度自治，提升业主自治水平和整体质量，是提高我国城市住宅管理水平的必由之路，是提升社区文明和谐建设的重要举措。如何进一步加强业主自治组织建设，充分发挥业主自治组织作用，促进社区和谐文明建设，是社会各界共同关注的问题，本报记者对此展开了一系列调查。

画面一：

某小区坐落在风景优美的南湖边，清晨初升的太阳撒在湖面上，荡漾出层层波光，微风带着湖水的清新吹进了这个小区，让这个小区增添了许多的诗情画意和温馨。然而，在这个小区的正大门和小区的马路上出现的一副不和谐画面打破了这宁静的早晨，不少业主举着写着“罢免xxx业主委员会，罢免xxx业主委员会主任”的白色布条横幅，甚至高喊着口号。起因是自业主委员会成立以来，一直没有公布财务账目，甚至擅自同意物业服务企业上调服务价格等问题，引发了业主与业主委员会的一场对抗，甚至有人开始以拒缴物业服务费来表示对业主委员会的不满。

画面二：

坐落在我市繁华地段某小区，尽管其内部结构布局和绿化布局不怎么合理，但由于地段条件优越，商业氛围浓厚，其房屋租售价格在近年来一路飙升。记者跟随街道办事处和市住建局物业服务中心的两位工作人员走进该小区的大门，就发现小区已经聚集了一群业主，有的喊着“罢免业主委员会xxx，业主委员会违法违规”等口号，有的情绪激动开始砸业主委员会办公室的门，见状，两名工作人员立即予以制止。经了解，主要是业主质疑业主委员会在选聘物业服务企业时存在私心，不公布选聘信息，并且部分业主委员会成员一直不交纳物业服务费；其五名成员中有四名是同住一栋楼，不具有代表性，竞选成为委员不合理，不公平等矛盾纠纷。

记者通过一段时间的调查发现，我市业主自治组织出现上述画面的现象不在少数，其主要存在以下问题：

一、业主公共责任意识差

在调查中我们发现，部分业主不愿意参与小区业主委员会成员的选举工作、不愿意承担业主委员会的日常工作经费、不自觉履行小区业主公约等公共责任的现象比较突出。甚至有的业主根本没有意识到选举业主委员会的重要性，对自治组织所发挥的作用持怀疑态度。其实，小区业主大会和业主委员会是小区唯一能代表全体业主权益的合法组织，选举一个好的业主委员会等于选举了一个好的带头人，不参与小区公共管理、不履行公共责任等于是在放弃自己的权益。导致这种现象的主要原因是业主公共责任意识不强，由于业主不支持委员会工作，导致业主自治组织工作举步维艰或名存实亡的现象普遍存在。

同时，我们还发现小区很难召集业主开会，其主要原因是部分业主只要会议涉及的公共事项与自己无关，就不闻不问漠不关心。记者曾经接到一个投诉到一个小区调查走访，有一个单元共38户业主，由于屋顶楼面出现了漏水现象，需要动用维修资金进行防水维修施工，按照岳阳市《住宅专项维修资金管理办法》的相关规定，必须通过“双三分之二”的业主签名同意方可使用，但经过近20天的努力，同意动用维修资金的仅15户，导致顶层的两户业主一到下雨家里就出现满地是水，无法生活。

二、不依法依规现象突出

由于业主自治组织还属于一个新鲜事物，特别是在内地城市，大部分基层政府和业主存在对自治组织基本概念、原则与作用比较模糊的问题。在成立过程中，业主公共责任意识差，经常出现不履行投票义务；未达到法定条件要求成立了；非业主身份或不符合法定条件的业主参与竞选居然通过了；据调查，甚至一名刑期监外执行人员也进入了业主自治组织。业主（代表）大会是小区业主自治组织的权力组织，业主委员会是执行业主（代表）大会决定的执行机构，这是《物权法》所规定的。但我市居多业主委员会对小区一些公共事项决策，在没有经过全体业主表决授权的情况下，擅自作出决定的情况比较突出。并且对《业主大会议事规则》所赋予的责任不履行的现象也非常普遍，例如不配合社区居民组织相关工作，不调解小区矛盾纠纷、不监督业主履行“业主公约”的情况、不定期召开会议、不公示财务及其内部管理制度等等。

三、内部岗位职责不清，民主管理制度缺失

记者曾到一个业主委员会调查，委员会成员共七人，除了一名主任外，其他成员也没有进行工作分工（如：环境委员岗位、工程委员岗位、安全委员岗位、财务委员岗位、档案管理委员等），也没有相应的岗位职责；对外的公示公告、定期会议记录、公共事项业主表决意见资料、对外工作联系函等文件档案管理基本是空白；内部事项表决制度缺失，业主委员会大小事务基本上就是主任说了算。

建议

一、建立健全指导监督制度，配备专项经费和人员，大力推进自治组织建设。

中共中央国务院在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确指出：要“探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会，督促业主委员会和物业服务企业履行职责”。

该文件精神为社区的业主自治组织和物业服务监督提出了总体要求和工作思路，应当按照“政府主导、属地管理、行业指导、业主自治”的原则，建立联席会议制度，强化业主自治组织建设。因此，属地人民政府要拿出专项经费，加大社区基层组织建设的投入，在社区设立专管部门和专职岗位，完善业主自治组织指导监督制度；加强社区基层专职工作人员培训，提升业主自治组织的监督指导专业能力，杜绝工作人员因专业指导监督能力不足等因素导致的矛盾纠纷复杂化，有效将物业管理活动中的业主与物业企业、业主与建设单位之间的各类矛盾纠纷化解在萌芽状态；加大业主委员会人员日常培训与指导，探索完善业主委员会的职能，依法保护业主的合法权益，促进社区和谐文明建设，提升百姓幸福指数，筑牢社区基层管理建设。

二、充分发挥党的核心领导作用，将党建工作延伸到自治组织。

在中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确提出要“加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督，建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制”。完善社区党建工作，充分发挥街道、社区党组织在辖区内社会性、群众性、公益性工作中的主导作用，将党建工作延伸到业主自治组织中，正确处理社区党组织与业主自治组关系，确保业主自治组织依法依规、工作高效运转。

三、完善配套政策法规，让业主自治组织建设更规范。

依据上位法的相关规定，结合我市实际情况，明确并细化业主自治组织参与和退出条件审核制度，将带有私心私欲损害业主利益、破坏社区和谐稳定的人员拒置门外，提高业主自治组织公信力和社会地位；确定业主身份认定原则、成立后的经费来源渠道、社区对业主自治组日常指导监管制度等各项规定，着力解决业主大会召集难、“双三分之二”表决难、业主活动场地面积配置等问题，让各项法律法规具有可操作性。编制自治组织建设各类文件示范文本和操作流程，指导业主依法依规成立自治组织，指导街道与社区开展各项监督指导工作。

业主自治组织建设小知识

一、基本原则

1、主权原则：业主大会是主权组织。依据《物权法》第七十五、第七十六条、第七十八条、《物业管理条例》第十一条、《业主大会和业主委员会指导规则》第二、十七条的规定，不难看出业主大会是业主自治组织的权力组织，业主委员会是业主大会的执行机构。

2、程序原则：“法律程序”是国家对业主大会和业主委员会业主的成立所制定的法律程序，业主在成立业主大会和业主委员会时要依据法律程序开展，即违反程序则意味着做的工作不合法。

3、分权制衡原则：决策机构和执行机构分别设立。表决事项授权执行监督与被监督，在我国部分地区的业主自治组织还实行在执行机构之外设立监事机构，相对独立，相互制衡。

4、保护少数原则：少数服从多数的民主表决机制是业主自治组织的基本原则。但为了防止多数人作出侵害少数人利益的决定，在《业主大会和业主委员会指导规则》第五十九条作出了“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律法规的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主”的规定。如果为了公共利益而无法避免，必须给受损失的少数人作出合理的利益补偿。

5、身份符合原则：参与业主代表、业主委员会委员竞选，其身份必须是业主。在实际工作中，有许多小区出现“权力委托”、“非身份参与”现象。如：儿子委托父亲参加竞选业主会委员或业主代表、非业主身份参与筹备和竞选等，这既违反国家相关法律法规，也侵害了其他合法业主的利益。

6、参与与退出原则：业主参与竞选的前提是必须满足《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条所规定的条件：具有完全民事行为能力；遵守国家有关法律、法规；遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务；热心公益事业，责任心强，公正廉洁；具有一定的组织能力；具备必要的工作时间。并遵守《业主大会和业主委员会指导规则》第四十三条规定退出原则：因物业转让、灭失等原因不再是业主的；丧失民事行为能力的；依法被限制人身自由的；法律、法规以及管理规约规定的其他情形。在这里要说明的是业主委员会委员在任职期间不按时交纳物业服务费、公权私用、贪污受贿（集体或个人）、谋取个人私利等都属于“法规以及管理规约规定的其他情形”范畴，情节严重的将受到法律的制裁。

7、承担公共责任原则。依据《物业管理条例》第七条的规定，业主在小区物业活动中应当履行下列义务：

（一）遵守管理规约、业主大会议事规则；

（二）遵守物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；

（三）执行业主大会的决定和业主大会授权业主委员会作出的决定；

（四）按照国家有关规定交纳专项维修资金；

（五）按时交纳物业服务费用；

（六）法律、法规规定的其他义务。

二、申请成立业主大会应当具备的条件

依据《业主大会和业主委员会指导规则》第八条规定：“已交付的专有部分面积超过建筑物总面积50%时，建设单位应当按照物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的要求，及时报送下列筹备首次业主大会会议所需的文件资料”，这就是说当建设单位交付给业主的产权面积超过总建筑面积50%时，就可以依法成立业主大会和业主委员会，但在实际操作过程中，由于现代城市建设与房屋开发逐渐向大型社区方向发展，许多大型小区建设会分为多期开发建设，分期交付使用的现象，而首期交付的户数尽管达到了上千，面积达到几万或上十万都无法满足超过总建筑面积的“50%”这一规定，为此，我市在2012年制定《岳阳市物业管理办法》（现已失效）时,在第二十六条中创新作出符合现代社区自治组织建设所需要的规定:“物业管理区域内已交付使用的专有部分建筑面积达到建筑物总面积的50%或者首次交付使用的物业已满两年且交付使用的专有部分建筑面积达到建筑物总面积40%以上的”即可成立业主大会和业主委员会。

三、如何成立筹备组

“筹备组”是自治组织建设的“开头戏”，如果开头戏没有唱好，就很有可能影响到自治组织的合法性和完整性，而筹备组的人员如何组成则是开头戏中的重头戏。依据《业主大会和业主委员会指导规则》第十条规定，“首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任”，从该条款的规定来看：1、筹备组成员由来自“四个方面”的人员组成，即业主、街道办事处（乡镇人民政府）、建设单位、居委会。其中“建设单位”作为业主成员和资料提供方应当参与，居民委员会作为社区居民自治组织是社区其他自治组织的指导组织也应当参与。2、筹备组中的业主可以按照自荐或推荐方式参与，推荐与自荐均的人员分布应当考虑不同群体的参与性，兼顾高层住宅与多层住宅、居民住宅与商业用户等群体。

四、筹备组主要工作内容

依据《业主大会和业主委员会指导规则》第十二条规定：

（一）确认并公示业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积；

在确定业主身份和所拥有的专有部分面积应当遵循以下原则：

1、业主身份的认定应当依据最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条司法解释为原则：依法登记取得或者根据物权法第二章第三节规定取得建筑物专有部分所有权的人，应当认定为物权法第六章所称的业主。基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人，可以认定为物权法第六章所称的业主。

2、专有部分面积的认定应当依据产权证确认的面积，没有取得产权证的应当依据房屋预售买卖合同上载明的面积。

3、业主人数的确认应当按照《业主大会和业主委员会指导规则》第二十四条第（一）、（二）款的规定进行，即业主人数，按照专有部分的数量计算，一个专有部分按一人计算。但建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按一人计算；

总人数，按照前项的统计总和计算。

（二）确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容；

所谓的要确定“形式”即：是成立“业主大会”还是成立“业主代表大会”。

（三）草拟管理规约、业主大会议事规则；

《业主大会议事规则》、《管理规约》是为了规范业主大会与业主委员会组织行为，维护全体业主共同权益，以及公共环境和秩序，保障物业的安全与合理使用，依据国家相关法律法规、民风良俗制定的缔约文件，该文件一但经过占过半面积和总业主人数的50%同意后，任何业主就必须遵守。

（四）依法确定首次业主大会会议表决规则；

 主要是对表决过程中的弃权票以及未参与投票的票数应当纳入赞成或反对进行规定。

（五）制定业主委员会委员候选人产生办法，确定业主委员会委员候选人名单；

  通过自荐或推荐的方式对业主委员会成员的候选人进行确定，确定的候选人应当充分考虑其分布的范围。

（六）制定业主委员会选举办法；

 业主委员会委员与候补委员的投票数应当超过应当投票总数的50%。

（七）完成召开首次业主大会会议的其他准备工作。

五、业主委员会应当履行的职责

记者查阅了一下住建部《业主大会和业主委员会指导规则》，在第三十五条规定了业主委员会应当履行以下“九”职责：

（一）执行业主大会的决定和决议。小区公共管理事项由业主大会决定或决议，对已形成的决定和决议，业主委员会应当坚决执行。

（二）召集业主大会会议，报告物业管理实施情况。要定期组织召开业主大会对小区公共管理事项、物业实施情况等进行报告，特别是遇到涉及业主权益的重大事项还应及时组织召开业主大会进行投票表决。

（三）与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同。许多业主委员会错误的认为有权选聘物业服务企业并与物业服务企业签订物业服务合同。实际上选聘物业服务企业是业主大会的权利，业主委员会仅仅是在经业主大会授权后代表业主大会与其选聘的物业服务企业签订合同。

（四）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同。及时收集、了解小区业主的意见，监督物业服务企业履行合同义务，协助物业服务企业解决在服务过程中遇到的困难是业主委员会不可推卸的责任。

（五）监督管理规约的实施。“管理规约”是小区全体业主依据相关法律法规和公序良俗的原则对小区管理制度、业主行为规范与应当履行的义务等作出的共同约定，是契约文件，业主委员会作为业主大会的执行机构有责任应当监督业主执行。

（六）督促业主交纳物业服务费及其他相关费用。许多业主委员会为了附和不愿意交纳物业服务费的业主，或者为了达到自己的某个目的，竟然公开阻止或者倡导业主不交纳物业服务费的现象比较突出。这不仅违反了法律法规，还违背了公共道德原则，不交纳物业服务费的业主实际上是在侵害缴费业主的利益。为保障全体业主的利益，督促业主及时交纳物业服务费是业主委员会应当履行责任，

（七）组织和监督专项维修资金的筹集和使用。通常，小区更新改造和大型维修工程会委托第三方或物业服务企业进行，那么作为业主大会的执行机构应当组织实施，并监督使用。同时，当业主维修资金账户的金额低于法律规定的30%时还应当督促业主及时继续缴纳。

（八）调解业主之间因物业使用、维护和管理产生的纠纷。在小区物业的日常管理、使用中会出现业主与业主、业主与物业服务企业之间的矛盾纠纷，作为小区业主大会的执行者，应当积极进行调解，促进小区和谐。

（九）业主大会赋予的其他职责。业主委员会除履行以上职责外，还应当履行业主会和法律规定的其他职责，例如：在《业主大会和业主委员会指导规则》的第三十六条规定了业主委员会应当向业主公布《业主大会议事规则》、《管理规约》、维修资金的使用和筹集情况、物业管理合同、小区公共收益、业主委员会规则经费的收支、占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车车位的处分情况等应当向业主公示的资料。在第四十条会规定了业主委员会应当做好业主大会与业主委员会的会议记录、业主大会与业主委员会的决定、业主委员会选举及备案资料、专项维修资金筹集及使用账目、业主及业主代表的名册、业主的意见和建议等内部档案管理的职责。

业主委员会履行职责时，应当做到依法依规、公开透明、公平合理。